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Gestión Pública y Privada - Calidad en los Servicios Públicos



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dirección y vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de la empresa, se productiva o de servicios.
Dicho trabajo explica nítidamente la esencia del concepto de "administración" en la esfera privada.
La Ciencia Administrativa privada, especialmente la cultivada por autores tales como Henri Fayol, Lyndall
Urwick y sus muchos discípulos, ha estudiado el trabajo de dirección y vigilancia. Tal como lo propuso
Fayol, las cinco operaciones de una empresa, a saber: técnica, comercial, financiera, de seguridad y
contable, son armonizadas por una sexta función: la "administración".  Esta administración, que Fayol se
cuida de no confundir con la gerencia, constituye empero la función de la gerencia por antonomasia:
"administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...) ejercer la gerencia es conducir la
empresa hacia su objetivo tratar de sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone; es
asegurar la marcha de las seis funciones esenciales (...) la administración no es más que una de las seis
funciones cuya marcha debe asegurar la gerencia".
La gerencia se encarga, a través de la administración, de conducir y armonizar como un todo la operación
de la empresa privada. Administración y dirección, que también Fayol se propuso no confundir, sino
vincular, son finalmente lo mismo.  Prever, organizar, mandar (commandement), coordinar y controlar, como
administración, vienen a ser finalmente la organización de la gerencia para cumplir el trabajo de dirección;
estas actividades son la organización administrativa a través de la cual la gerencia armoniza y da
coherencia a la empresa como un cuerpo social.
 
"Administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...) Comprendida así la administración no
es ni un privilegio exclusivo, ni una misión especial del jefe o de los directivos de la empresa; es una función
que se reparte, como las demás funciones, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna
de las cinco funciones precedentes está encargada de articular el programa general de la empresa, de
constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra función distinta
que se designa habitualmente con el nombre de administración".
Fayol, Henri. Administración Industrial y General. México, Edit. Herrero Hermanos. 1969. p. 138-139.
Tal como es observable, el concepto de "administración" en la administración privada se refiere
estrictamente a la dirección y constituye una función interior dentro de la empresa, no una actividad
exteriorizante hacia la clientela o el mercado. Simplemente, "administración" en administración privada es
igual a "dirección".
Esta apreciación es fácilmente corroborable en las propuestas de Lyndall Urwick, quien planteó una
organización gerencial similar del trabajo de dirección, a saber: vaticinio, planeamiento, organización,
mando y control.
He aquí, brevemente hablando, la biblia de la administración privada que se debe a la pluma de Fayol,
Gulick y Urwick. En suma: la organización gerencial del trabajo de dirección, tal y como la estudia la Ciencia
Administrativa privada, corresponde a la organización en la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar,
organizar, conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y los empleados en general.
Este sintético estudio de la administración privada, tiene dos propósitos: en primer lugar, destaca las
diferencias abismales que distinguen a la administración pública como institución del Estado y la
administración privada como institución de la sociedad civil. El análisis testimonia la necesidad de deslindar
las esferas de estudio correspondientes a la administración pública y la administración privada, ya no
buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Sólo en la medida en que aprendamos a
distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora poco atendido: las relaciones entre la
acción gubernamental y la producción mercantil.
El estudio de la administración pública como la actividad del Estado, permite rebasar las visiones
introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso
administrativo interno del gobierno, con el proceso administrativo de la empresa privada. En vez de buscar
la identidad de principios y prácticas en el gobierno y la empresa privada, la Ciencia de la Administración
Pública observará la acción del Estado sobre la reproducción de las condiciones y relaciones de producción
mercantil; es decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada. El
gobierno procura condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par de que
contribuye a reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de la empresa.
En segundo lugar, la distinción de campos permite encontrar un fenómeno equivalente en la administración
pública y la administración privada: la unidad de la política y la administración. Aunque la dicotomía política-
administración es un enfoque de la administración pública, en cierto grado se ha inspirado en el apoliticismo
gerencial de la empresa privada. Los estudiosos de la administración industrial no formularon una dicotomía
política-administración que separara la administración privada, de la política; simplemente, por su naturaleza
no estatal, la concibieron como apolítica.
La administración privada es el producto no sólo de la necesidad de dirección del trabajo asociado, sino de
la necesidad del dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma forma como en la acción
gubernamental se plasman en unidad la política y la administración, en la administración privada se
concretan en unidad la dirección y el dominio.
La necesidad de diferenciar ambas administraciones no es muy antigua, surge con la emergencia de la gran
industria privada en el último cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, tocó en mérito a Gaspar Bluntschli
de ser el primer científico de la administración pública que planteó el estudio diferenciado de la
administración del Estado, por un lado, y la administración privada, por el otro, con base en sus diferencias.
Debido al crecimiento de las empresas industriales y la unidad económica de la órbita del capitalismo, estas
empresas habían crecido y reclamaban para sí una vasta y compleja organización administrativa.
El concepto de administración en su sentido más amplio, tiene un significado más general que lo relativo a
la vida pública, es decir, la administración del Estado. Existe también una administración de la iglesia, otra
del culto y una más de la corporación. Hay varias administraciones, no una sola.  Dentro de este abanico de
administraciones, la administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación o
de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan
funcionarios, de la privada los gerentes.
 
Por consiguiente, debe "oponerse la administración privada a la pública (...) "la administración pública se
basa en el derecho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privado y se
deja al arbitrio de los particulares".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año (1876). Dos tomos.
Tomo I, pp. 149.
La administración privada es aquella que es desempeña por quienes se ocupan de las personas y del
patrimonio de los particulares. La administración pública ejerce la autoridad del Estado, actúa y restringe en
cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium, de
la Jurisdictio, que no puede abandonar a la administración privada".  La administración pública aplica la
coerción y se apoya en el uso de la fuerza física. Esta condición es histórica, se desconocía en la Edad
Media donde el Estado aún estaba proceso de formación y permitía que los particulares incautaran los
bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los señores feudales.
La clave de la distinción de esfera de naturaleza entre la administración pública y la administración privada,
se encuentra en la relación entre los intereses generales y los intereses particulares. En un punto medio
situado entre ambos, fluyen diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que la nación es un
organismo político, y la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferencia de los
intereses de ambos es muy importante porque la nación y la sociedad tienen relaciones estrechas: "el
Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del
auxilio del Estado".  Pero la oposición no es radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente
en los intereses generales y los intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas cuestiones
que mencionamos, y que se encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administración privada si predomina el interés privado, y las fuerzas
que suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los intereses públicos están comprometidos, o los
intereses sociales -que se suman a los privados- reclaman su intervención, entonces la administración
pública ocupa aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible por la administración pública y la
privada, una tierra de nadie que sólo puede invadir una de tales administraciones, según el predominio del
interés público o del interés privado. El peso de una u otra administración para ocupar este espacio
intermedio es diferente. Los ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la administración privada, en
tanto que los franceses lo han confiado a la administración pública. Inclusive, Blunstchli cree que en Francia
el Estado y la sociedad se han confundido, lo que también ha ocurrido con los intereses público y privados.
En Alemania imperó una situación intermedia, en la cual se aceptó la separación entre la sociedad y el
Estado, en la que se confía en la iniciativa de los particulares y se acepta la intervención del Estado cuando
las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
 
"La administración pública y la administración privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas
cualidades. La una es esencialmente general, extendiéndose uniformemente sobre todas las clases de la
sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que
tienen su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local,
ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y sólo excepcionalmente extiende sus
ramificaciones por la asociación por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el método que mejor le
cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejándose todo a la previsión y a
la voluntad del interesado".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año (1876). Dos tomos.
Tomo I, pp. 150.
Bluntschli abundó sobre las diferencias entre la administración pública y la administración privada: la
primera exige capacidad, y educación técnica y práctica de los funcionarios, a los que vigila y controla. Pero
esto no debe ocurrir en la administración privada, porque su principio es la libertad, aunque por imitación de
la administración pública se han implantado en ella los principios propios de la administración estatal. Sin
embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura en sus resultados, que el modelo".  Una vez que la
administración privada se ha establecido y consolidado, nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario
de la burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la existencia de
intereses privados. A favor de la administración privada se puede decir, sin embargo, que estando basada
en la libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige la responsabilidad de la autogestión, y
actúa por su cuenta y riesgo.
El campo de acción de la administración pública depende de la política, pero como ciertos estados
emprenden algunas actividades por medio de empresas públicas y otros las dejan a la iniciativa de los
particulares, este campo no puede definirse bajo una regla común para todos los estados. Sin embargo, una
distinción puede ser establecida y es aquella que señala la línea divisoria entre administraciones
concentradas y administraciones difusas, sobre lo cual ya había adelantado Blunstchli. La administración
pública se caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la administración privada por ser
concentrada. Un Ministerio opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y simultáneamente, en
tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por consiguiente, "el
examen de estos y otros tipos de actividades lleva a la conclusión de que la administración difusa requiere
de métodos diferentes a los empleados en la administración concentrada y, dado que la mayor parte de la
administración pública es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su atención a
ésta, dejando los casos excepcionales de administración pública concentrada para considerarlos vinculados
al estudio de la empresa privada".
Hoy en día es insuficiente la identificación de cada administración con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalización económica traspasa las fronteras e influye todo el orbe. Sin embargo, el resto de los
ingredientes distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender nítidamente en
que consisten la administración pública y la administración privada.
TEMA IV. LA GESTIÓN POR OBJETIVOS.
4.1.TECNICAS DE DIRECCIÓN
O.INTRODUCCIÓN.
Al estado actual de la administración se ha llegado a través de avances graduales de la historia. Las
diferentes teorías de la administración han valorado en mayor o menor medida una serie de variables
básicas:
TAREAS
trata del nivel operacional o trabajo de los obreros.
ESTRUCTURA
trata el nivel de departamentos y de relaciones entre ellos
PERSONAS
estudia el comportamiento humano en el trabajo
AMBIENTE
trata de la relación con el entorno, el concepto de empresa como sistema abierto
TECNOLOGÍA
trata de la informática, matemáticas, que se han incorporado a las tareas de
administración y que han supuesto un avance muy importante
La teoría de administración comenzó haciendo énfasis en las tareas a través de las escuelas de
administración científica de Taylor, continuó haciendo énfasis en las estructuras a través de la escuela
clásica de Fayol, la teoría estructuralista, y la teoría de la burocracia, continuó poniendo énfasis en las
personas a través del enfoque humanístico de la teoría del comportamiento y del desarrollo
organizacional. Seguidamente se fijó en el ambiente concediendo importancia a la relación de la empresa
con el entorno externo y la principal teoría representante es la teoría de sistemas, finalmente se dio
énfasis a la tecnología siendo representada por la teoría contingencial.
En un principio el objeto de la administración fue la actividad industrial y después se extendió a todo
tipo de organizaciones humanas.
VARIABLES BÁSICAS
-
Tareas
-
Estructura
-
Personas
-
Ambiente
-
Tecnología
ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN
-
Administración científica
-
Escuela clásica
Teoría de la burocracia
Teoría pluralista
-
Enfoque humanista
Teoría del comportamiento
Desarrollo organizacional
-
Teoría de Sistemas
-
Teoría contingencial
1.ESCUELA CIENTÍFICA 
La administración debe estudiarse de forma científica, es decir, la planificación debe sustituir a la
improvisación. Para comprender su teoría es importante conocer la trayectoria profesional. Primero fue
obrero, después capataz, y jefe de taller, y finalmente ingeniero. (En Japón los ingenieros tienen que
trabajar un tiempo como operarios).
Representante
Taylor (1856-1915)
Objetivo
Aumentar eficiencia de la empresa a través de la organización del trabajo, además trabajo a
nivel operacional. Se fija en dos aspectos:
-
Estudio de movimientos necesarios para realizar una tarea
-
Determinación de un tiempo estándar por tarea
      A esto se le denomina ORT(Organización Racional del Trabajo) que permite la especialización del
operario. La dirección planifica las tareas y los operarios se limitan a ejecutarlas y a ser supervisados,
además se crean los sistemas de primas, es decir, se paga más al que produce más, por tanto el obrero es
tratado como “hombre económico”. Surgió en EEUU.
PROBLEMÁTICA DE LA EMPRESA
- Conseguir una respuesta automática a los
objetivos previstos
- Ampliación del mercado trabajo-operarios con
escasa formación
- Búsqueda de medios de motivación, aumentar la
productividad
RESPUESTA ESCUELA CIENTIFICA
- Estricto control disciplinario
- Alta subdivisión de las tareas-especialización
-Búsqueda en el dinero (hombre económico)
2.TEORÍA CLÁSICA 
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