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Planificación Estratégica



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Niveles operacionales
Plan, Programa, Proyecto
Si bien estos tres términos en el lenguaje corriente pueden utilizarse indistintamente, dentro
de la jerga de la planificación se utilizan con alcances muy diferentes. Cada uno de estos
términos indica distintos niveles de concreción.
Comencemos con el alcance y el significado de plan que es el término de carácter más
global. Un plan hace referencia a las decisiones de carácter general que expresan los
lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones,
la asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias de acción y el conjunto
de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos
propuestos. Desde el punto de vista de la Administración Central, el plan tiene por finalidad
trazar el curso deseable y probable del desarrollo nacional o del desarrollo de un sector
(económico, social o cultural).
Un programa, en sentido amplio, hace referencia a un conjunto organizado, coherente e
integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos
relacionados o coordinados por un conjunto de programas. De este modo podemos hablar
de programas de la tercera edad, programa de construcción de escuelas, programa de salud
materno-infantil, etc., que forman parte de un plan más generalizado. Puede decirse,
asimismo, que un programa operacionaliza un plan mediante la realización de acciones
orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos dentro de un período determinado.
Pasando a un mayor grado de concreción tenemos lo que se denomina proyecto. Con este
concepto se hace referencia a un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas
y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de producir determinados bienes y
servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas. Un curso para la
tercera edad, puede ser un proyecto dentro de un programa destinado a ese sector de
población. La construcción de una escuela es un proyecto dentro de un programa de
construcción de edificios escolares, y así por el estilo. “Tanto los programas como los
proyectos, se concretan a través de un conjunto de actividades organizadas y articuladas
entre sí, para alcanzar determinadas metas y objetivos específicos. La diferencia entre un
programa y un proyecto radica en la magnitud, diversidad y especificidad, habida cuenta que
un programa está constituido por una constelación o conjunto de proyectos.”
Si queremos seguir avanzando en una línea de concreción creciente, podemos hablar
también de actividades y tareas. La actividad es el medio de intervención sobre la realidad,
mediante la realización secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para
alcanzar las metas y objetivos específicos de un proyecto. Y la tarea es la acción que tiene
el máximo grado de concreción y especificidad. Un conjunto de tareas configura una
actividad, entre las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para aclarar estos crecientes grados de concreción y especificidad y el alcance de cada uno
de estos términos, podemos ilustrarlos con los siguientes ejemplos: plan de servicios
sociales; programa de infancia y familia (como uno de los programas del plan); proyecto:
realizar un campamento de verano; actividad: realizar una excursión; tarea: preparar la
ropa y calzado adecuados. Plan de educación; programa de construcción de edificios
escolares; proyecto: construir este edificio escolar; actividad: levantar la pared; tarea:
colocar un ladrillo.
 
PLAN
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
Tarea
Tarea 
Tarea
Tarea
Tarea 
Tarea
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
De la planificación normativa
a la planificación estratégica
Desde los años setenta, se fue desvaneciendo “el entusiasmo y el apoyo que recibieron en
su tiempo las ideas y las prácticas de la planificación”, pero al mismo tiempo, se ha insistido
en la necesidad consiguiente de una acción deliberada, coherente y sostenida en el medio y
largo plazo, que asegure la adecuada asignación de recursos para superar las dificultades
presentes y abrir el camino hacia el futuro.
Planificación y racionalidad
Que la planificación trata de introducir racionalidad a la acción, es una cuestión en la que
casi todos estamos de acuerdo. Hace a la sustancia misma de la planificación. Sobre lo que
quizás no hemos reflexionado suficientemente, es acerca de lo que implica la racionalidad.
Cuando más grandes son los desafíos que enfrentamos y más problemas tenemos que
resolver simultáneamente, tanto mayor la necesidad de planificación. Sostenemos la
posibilidad de introducir una creciente racionalidad dentro de las acciones de tipo social,
económico y cultural, Ello puede lograrse por un conjunto de disposiciones instrumentales
basadas en la investigación empírica de la realidad y la programación de las acciones a
realizar. Sin embargo, éstas deben partir del supuesto que se llevan a cabo en un contexto
de comportamientos en donde la gente no actúa siempre de acuerdo a la racionalidad
(especialmente como la entienden los planificadores “matematizados”). Divorciados de la
complejidad e imprevisibilidad de las realidades concretas, algunos planificadores han
demostrado que es mucho más fácil elaborar planes que ejecutarlos. Es decir, han
demostrado que en el terreno de la planificación se puede hacer mucho trabajo inútil. La
planificación clásica ha olvidado también, que en cada circunstancia y en cada escenario,
existen muchos actores sociales con intereses contrapuestos (ya sea por razones
ideológicas, políticas, o simplemente personales). Todo ello configura un conjunto de
acciones, interacciones y retroacciones que no se pueden prever, pero que, sin embargo,
hay que incorporar en el proceso mismo de la planificación.
Consecuentemente, todo proceso planificado se realiza en una realidad ambigua y
contradictoria; compleja, escurridiza e incierta, en la que se pretende introducir acciones
planificadas. Todo plan o programa es un intento de introducir racionalidad a la acción. Pero
esto no significa, ni asegura que las acciones sean más racionales o coherentes. Un plan,
como bien lo ha dicho Pierre Massé, es un “reductor de incertidumbre”, es el “anti azar”,
pero no más. La incertidumbre de todo proceso no se puede eliminar y el azar siempre
está presente.
Esperar que por la sola existencia de un plan, siempre se encaucen las acciones más
coherentes, lógicas y racionales posibles, es una de las tantas reducciones que se hacen a
la complejidad de la existencia humana y de la realidad social en la que nos movemos. En
otros casos, esta simplificación se deriva del hecho de creer o suponer que las ideas tienen
por sí mismas una fuerza operativa y transformadora. Esto ha conducido, por otro lado, a la
creencia errónea de que la planificación puede limitarse a la pura racionalidad para alcanzar
el futuro. Lo que se apoya en un supuesto igualmente erróneo: el que da por sentado la
conducta racional de todo quehacer humano.
Ya no se puede concebir la planificación sin más, como una forma de introducir la
racionalidad a la acción. Si no como un intento de introducir racionalidad a la acción en el
contexto de una situación en la que la programación se inserta en la cadena de
interacciones y retroacciones ya existentes en la realidad sobre la que se quiere actuar.
Podemos reducir la incertidumbre y el azar, pero nunca eliminarlos. La multiplicidad
potencial de caminos nunca la podemos prever. En la realidad en donde se aplican los
planes existe la lógica de la vida. Y en esta lógica intervienen la indeterminación, la
incertidumbre, lo aleatorio, el desorden y el azar; la competencia y la cooperación, la lucha y
la solidaridad. Esta lógica (si se me permite la expresión) es mucho más compleja que la
lógica subyacente en la elaboración de planes, ó en la lógica expresa de los mismos planes.
La planificación no puede limitarse a la pura racionalidad para transformar una situación.
Hay que accionar sobre una realidad (siempre compleja). Este accionar sobre la realidad es
la tarea propia de la política. En consecuencia, no existe ninguna posibilidad de una
planificación eficaz, sin articulación con la conducción política.
Planificación y política
A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este parágrafo dos cuestiones sustantivas:
la planificación es letra muerta, es un trabajo inútil, si no existe la voluntad política
de realizar lo que se planifica.
existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al actuar como si la
planificación fuese una técnica capaz de introducir, per se, un elevado nivel de
racionalidad en la acción política.
Para que la planificación sea efectiva es necesario que la autoridad política (o los que tienen
la responsabilidad de decisión si se trata de organizaciones no gubernamentales) quiera
hacer, esté dispuesto a hacer, o sea, llevar a la práctica lo que se ha planificado.
Aún a riesgo de ser reiterativos, queremos enfatizar el hecho de que si no se cuenta con un
apoyo político, si no existe voluntad política en los responsables de la adopción de
decisiones aún el mejor de los planes es letra muerta.
Toda planificación es mucho más que un proceso de racionalización en la toma de
decisiones; es la instrumentación de un proyecto político, aún cuando éste sólo haya
sido definido de una manera vaga o ambigua.
Con el propósito de profundizar algo más sobre el tema, planteamos una nueva cuestión
que se deriva de las anteriores y que formulamos en términos de “decisión racional y acción
racional: la lógica de la formulación y la lógica de la realización”.
La lógica de la formulación y la lógica de la realización
Pensar es fácil. Actuar es difícil. Actuar siguiendo el
pensamiento propio es lo más difícil del mundo.
GOETHE
Hemos criticado la concepción racionalista/iluminista de la racionalidad en la que suele
apoyarse la concepción y la práctica de la planificación. Ahora queremos presentar la noción
de racionalidad en la que nos apoyamos, y distinguir luego -siempre en la búsqueda de
realismo en la tarea de planificar- entre la lógica de la formulación y la lógica de la
realización.
Siguiendo a Edgar Morin, diremos que la racionalidad es “la aplicación de los principios de
coherencia, a los datos proporcionados por la experiencia”. Relacionado con la planificación,
la racionalidad consiste en introducir coherencia a una serie de acciones conscientes,
encaminadas a la consecución de determinados objetivos.
Los planes, por muy bien elaborados que estén, no tienen una “ejecución” o “realización”
asegurada. Formular un plan, no es realizar un plan, del mismo modo que proyectar una
casa no es hacerla.
Estas simples consideraciones, aún cuando están muy lejos de ser exhaustivas, nos revelan
que:
una cosa es la lógica de la formulación (que se da cuando se elabora un plan,
programa o proyecto),
otra, la lógica de la realización que debe aplicarse a situaciones contingentes y
aleatorias que configura ese “cóctel desconocido de lo previsible y de lo
imprevisible” que se da en toda realidad concreta.
De manera especial hay que tener en cuenta, entre muchos aspectos, dos cuestiones: que
existen en la realidad social otros actores que también hacen sus planes o programas, y
que, a veces, el despilfarro, las pugnas mezquinas, la voluntad de ganar espacios de poder
y la rebatiña de prebendas y ventajas, predomina sobre la racionalidad.
Cabe preguntarse: ¿qué hacer para incorporar todos estos condicionamientos y para
disminuir o acortar la brecha que existe entre la formulación y la realización de los planes?.
Intentaremos responder a esta cuestión a partir de la presentación de:
Las cualidades que deben tener –para superar estas dificultades- los agentes que
actúan sobre la realidad social.
Las características de la planificación estratégica o situacional.
Cualidades que deben tener los agentes que actúan sobre la realidad social
Habilidad para percibir y tratar los problemas, comportamientos, actitudes y
necesidades de las personas concretas que tienen que ver con el programa,
proyecto o actividades que se realizan.
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Esta cualidad
se debe expresar en una doble dimensión práctica; por una parte, en la
capacidad de ajustarse rápidamente a las situaciones y, por otra, haciendo esta
adaptación de modo tal, que la incidencia de los factores externos no haga
perder los objetivos estratégicos.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas: hace referencia
a la capacidad de evolucionar dinámicamente, en función de los cambios de
situación en las que se desenvuelven las diferentes acciones programadas.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la anterior: hace referencia a
la capacidad de aprovechar los nuevos emergentes o situaciones para seguir
avanzando hacia el logro de una situación-objetivo; aún cuando haya que seguir
caminos no convencionales.
Sinergia, como forma de potenciación de un programa; consiste en organizar,
articular y coordinar las diferentes acciones y/o actividades, a fin de que cada
una de ellas, refuerce la acción y las potencialidades de las otras.
Capacidad de análisis, es decir, de distinguir y separar las partes de un
problema y de hacer una apreciación sistemática y crítica que se hace dividiendo
un problema en sus partes, relacionando todas y cada una de ellas entre sí y con
la totalidad.
Capacidad de síntesis: integrando los elementos o partes que constituyen una
totalidad. Comprendiendo las partes como constitutivos de una realidad, y a la
totalidad como algo más que la suma de las partes.
Cada situación-problema que se confronta tiene, en su especificidad, algo de inédito. Nunca
es simple copia o repetición de otra situación. De ello se desprende que, para resolver
problemas y para una acción racional, más que mucha experiencia (que también es útil) se
necesita de capacidad creativa. Esta capacidad es la que permite, en cada caso, encontrar
el “viable inédito”.
Decimos viable, porque para resolver la situación-problema que se presenta, no vale
cualquier respuesta de acción: esta debe ser viable, o sea, realizable. Y decimos inédito,
porque toda una circunstancia tiene algo de irrepetible, cuanto que las distintas variables de
la realidad se combinan de manera singular y diferente en cada caso concreto.
Para comprender el contenido, significado y metodología de la planificación estratégica es
de gran utilidad su comparativa con la planificación normativa que ha sido lo que podría
llamarse la formación básica de la planificación.
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