único del Estado. No hay traslación de dominio, solo existe afectación del bien a un
servicio, u otro, de acuerdo con la necesidad o utilidad pública.
En definitiva, el cambio de destino de los bienes inmuebles entre entes estatales
se produce por ley, postulándose para agilizar el trámite, desafectaciones y
afectaciones de carácter genérico que deberán luego ser individualizadas por acto
administrativo del Poder Ejecutivo. Los bienes ya estarían desafectados por ley, y el
Poder Ejecutivo procede, luego, a la concreta designación.
F)
CALIFICACION DEL FIN PUBLICO QUE LA JUSTIFICA
Cada uno de los requisitos de la expropiación, da lugar a un período, o
secuencia, que se instruye de acuerdo al derecho vigente. El primer paso de la
secuencia procedimental es la declaración de necesidad o utilidad pública que debe
hacerse por ley formal
El concepto de utilidad pública no es susceptible de definición precisa y tiene un
acentuado carácter evolutivo por cuyas razones su alcance varía según las épocas y según los
países, y permite una interpretación flexible adecuada a los requerimientos sociales, culturales,
etc.
Así puede tener múltiples aplicaciones según la circunstancia y la época. Puede
ser de orden material, económico, higiénico, o de orden puramente estético. La
extensión que a dicho concepto puede asignarse, conforme al espíritu institucional que
lo informa resulta, como es obvio, del ejercicio de la facultad delegada en el Parlamento.
No es posible, entonces, establecer un principio o regla general para definir el
concepto de utilidad pública, como tampoco lo es posible respecto al concepto más
restringido de necesidad pública.
En el Estado Juez y Gendarme, se proclamaba la propiedad como un derecho
sagrado e inviolable y la potestad expropiatoria sólo era admitida en el supuesto de
“necesidad pública”. Con la evolución del rol del Estado, que hoy continúa,
acentuándose en un Nuevo Estado Social de Derecho, o para algunos autores un
Estado Social Liberal, comienza a señalarse el aspecto funcional del derecho de
propiedad y la noción de necesidad pública cede su lugar a la de “utilidad pública”.
Esta exhibe una marca de carácter extensivo basada en la teoría de la función social de
la propiedad. Indudablemente, el concepto de utilidad pública es más amplio que el de
necesidad pública.
En ese sentido, “ El criterio de la necesidad es limitativo de la acción del Estado”.
“Pongamos un ejemplo: el Estado resolvía echar abajo una manzana de casas en una zona de
la ciudad a los efectos de destinarla a plaza pública, por razones de urbanización; pero los
particulares reclamaban contra el Estado, sosteniendo, por ejemplo, que la manzana de enfrente
era de propiedad del Estado y podía realizar esa obra pública sobre ese bien que ya era suyo.
Aunque la obra era de utilidad pública, no era de necesidad para el Estado el llegar a la
expropiación de bienes de propiedad particular”
La adquisición coactiva sólo puede realizarse cuando se autoriza por ley y para el
cumplimiento de fines públicos, en los que el legislador nacional, debidamente
autorizado, frente al grave conflicto de interés que supone la más grave afectación
concreta del derecho de propiedad, opta por el interés general
La ley, y la exigencia de la necesidad o utilidad pública, son garantías indispensables y
obstaculizan un eventual intento arbitrario de la Administración que debe seguir, necesariamente,
las secuencias procedimentales necesarias para acceder a la titularidad del bien.
Se destaca que la competencia pertenece al Poder Legislativo y, por ello, no se puede
declarar la necesidad o utilidad pública por un acto legislativo departamental .
La declaración puede ser genérica, por ejemplo, art. 4 Ley N
11.907 que dice :
“Declárase de utilidad pública y comprendidos en el art. 4
de la Ley N° ³.958 … y sus
modificaciones, los bienes necesarios para la realización de los fines que se cometen al Ente
que se crea, quedando por tanto sujetos a expropiación”. También puede ser específica,
individualizando un bien por su número de padrón, deslinde, etc.
G)
COMPENSACION JUSTA Y GENERALMENTE PREVIA
En primer lugar, corresponde señalar que el monto que abona la Administración
constituye una compensación, no un precio, porque nos encontramos en un ámbito
ajeno a la compraventa..
Esa compensación debe ser “justa”, esto significa que debe cubrir, exactamente, el
daño producido. El propietario debe recibir la cantidad que lo indemnice de tal forma que no se
vea perjudicado ni enriquecido. Por lo expuesto, debe abonarse el valor de lo expropiado y
todos los daños y perjuicios que se produzcan, incluido el daño moral, montos debidamente
actualizados de conformidad con el art. 32 de la Constitución de la República, Ley N
3.958, art.
29, y Decretos-Leyes Nos. 14.500 y 15.733.
Analicemos el daño moral. Siguiendo a Gamarra, el daño no patrimonial ha encontrado
plena acogida en nuestra jurisprudencia la que indemniza, especialmente, el menoscabo
producido a los derechos de la personalidad, como por ejemplo, la integridad física, el honor,
afecto, etc
Desde nuestro punto de vista, cuando exista daño moral, éste deberá ser indemnizado
adecuadamente y la fijación de su monto deberá atender la realidad socio económica de
nuestro país. Toda norma legal que disponga lo contrario debería ser declarada
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia porque la compensación debe ser
“justa”, esto es, integral
En resumen, la justa compensación debería incluir:
1) El valor del bien expropiado
2) Los daños y perjuicios que origine la expropiación, se concrete o no
3) El eventual daño moral
4) Debe incluir los intereses desde el momento de la entrega en la toma urgente, hasta la
escrituración y depósito de dinero de la compensación. Respecto al interés aplicable no existe
acuerdo y la jurisprudencia oscila aplicando un 12 %, o, en su defecto un 6%, siendo este último,
el criterio de la Suprema Corte de Justicia
El interés debe cubrir el lucro cesante derivado de la privación del bien (T.A.C. 1er
Turno, sentencia Nº 234/80 y T.A.C. 4to. Turno, sentencia Nº 212/80) y se computa
desde que el expropiante depositó la indemnización provisoria y ocupó el bien,
exclusivamente sobre el saldo que resta depositar .
5) Se destaca que en el supuesto de una expropiación parcial que ocasione un mayor valor al
resto del predio, éste deberá ser descontado de acuerdo a lo dispuesto en el art. 10 de
la ley madre.
La justa compensación es generalmente previa de acuerdo con lo estatuido en la Carta.
Su art. 32 establece la necesidad de abonar la compensación antes que la expropiación
concluya y, los arts. 231 y 232, establecen UNA EXCEPCION DETALLADAMENTE REGLADA
en garantía de los administrados.
Para que la compensación no sea previa se requiere:
1) Ley dictada por mayoría absoluta del total de componente de cada cámara
2) Iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo que se funde en
3) Planes y programas de desarrollo económico
4) La ley debe establecer expresamente los recursos para asegurar el pago total en
5) Un plazo no superior a diez años
6) Debe pagarse por lo menos la cuarta parte de la compensación para poder tomar posesión
del bien ( Ley N
3.958, art. 42)
7) Quedan excluidos los pequeños propietarios cuyas características las determinará la ley.
“Pequeños propietarios” deberá entenderse en su sentido natural y obvio. Así, no es un
pequeño propietario el que posee múltiples pequeñas propiedades
H) PROCEDIMIENTO
La expropiación, en su etapa administrativa, se desarrolla mediante un procedimiento
administrativo especial. Pero, también, será aplicable, la normativa del procedimiento común, en
lo pertinente, esto es, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en las leyes y decretos
que regulen, especialmente, el procedimiento de que se trata, por ejemplo en materia de
recusaciones
El procedimiento expropiatorio tienen por objeto esencial lograr la transferencia
de la propiedad del expropiado a la entidad expropiante.
La ley de expropiaciones lo estructuró en dos etapas:
A) La administrativa, previa y necesaria, a la que se aplica la ley madre y su decreto
reglamentario (de fecha 19 de agosto de 1912); y la Ley N° 16.736, arts. 694 y ss., Ley N°
17.243, art. 24, Decretos Nos. 575/966, 500/991 y 65/998, en lo pertinente.
B)La jurisdiccional, de carácter eventual y que se regula por el C.G.P., la Ley N
3.958,
art. 42 y la Ley N
16.699, art. 1
.
3) DERECHO APLICABLE
Como se dijera supra, la expropiación se rige por el Derecho Público Interno e
Internacional, en lo pertinente. Ello produce consecuencias de orden interno e internacional
que ya han sido desarrolladas
4)PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO
De lo expuesto hasta este momento podemos extraer algunos principios fundamentales que
informa al derecho administrativo expropiatorio. Nuevamente, como el lector puede
imaginar, nos referiremos a los que son propios a este proceso y no a aquéllos que
pertenecen al ordenamiento jurídico en su conjunto, como el derecho de defensa.
A)
La expropiación constituye un procedimiento extraordinario y de excepción, que sólo
tiene motivo en la necesidad o utilidad pública, declarada por ley formal.
B)
La expropiación, por su propia excepcionalidad, es de interpretación estricta.
C)
El Derecho Administrativo
expropiatorio tiene sus cimientos, como todo el orden
jurídico interno, en el Derecho Constitucional. Las leyes que declaren la
necesidad o utilidad pública pueden ser impugnadas, en ciertas hipótesis ante el
órgano competente . Si existiere ilegalidad en el ejercicio de la función
administrativa podrán emplearse las defensas que el Estado de Derecho
concede a los particulares.
D)
La expropiación no puede tener finalidad en el enriquecimiento injusto de la
Administración. No se puede expropiar para revender
E)
Las normas expropiatorias , en caso de duda razonable, deben entenderse en
beneficio del expropiado
CAPITULO IV) EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO
Es el que se desarrolla en el seno del expropiante de la siguiente manera:
A) DESIGNACIÓN
“Después de comprobado el caso de expropiación (existencia de ley), se
realiza la segunda parte del procedimiento: la designación de los diversos inmuebles que la
empresa necesita y a los cuales debe afectar la expropiación”
La designación es el acto administrativo que individualiza el bien que se habrá de
expropiar. Puede dictarse por:
a) El Poder Ejecutivo, jerarca (Ley N
3.958, art. 3 nral. 2) . Ese Poder también designa los
bienes en las expropiaciones que llevarán adelante los organismos descentralizados por
servicios y su fuente normativa es una resolución del Consejo Nacional de Administración de 17
de junio de 1925
La ley puede establecer excepciones como, por ejemplo, Ley N
11.029 , art. 37 que
permite al Directorio del Instituto Nacional de Colonización hacer las designaciones en los casos
que correspondan.
En el ámbito departamental, la competencia pertenece a la Intendencia y debe
contar con la anuencia de la Junta Departamental, art. 275 num. 7 de la Carta.
La designación del inmueble debe inscribirse en el registro competente, arts. 17 y 56
de la Ley N°16871.
El art. 56 de la ley madre establece que la inscripción de los actos referidos en los
numerales 11, 12 y 14 del art. 17 sólo produce efectos informativos.
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